【摘 要】 高校腐败案件的频发凸显了加强高校治理的重要性。相对于外部治理，高校内部治理有促进高校实现常规性、制度化廉政建设的优势，是高校廉政体系的必要组成部分。内部审计是高校内部治理机制的核心环节，针对北京地区高校内部审计人员的调查表明，北京地区高校内审部门在形式上有较高的独立性，能较好地发挥预防、揭示和抵御功能，并对重大项目进行过程跟踪，但在促进高校建立全面内部控制制度、加强任中经济责任审计以及促进审计结果运用等方面存在不足。应强化高校领导对高校廉政的责任，加强内部审计监督，通过内部治理的完善从源头上预防和治理腐败。 
　　 【关键词】 廉政体系; 高校治理; 内部审计; 常规性反腐 
　　【中图分类号】 F239.45  【文獻标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）06-0021-04 
　　一、引言 
　　 党的十八大以来，高校反腐工作一直在持续深入开展。2013年3月至2015年12月，中纪委通报了101位高校领导干部，2016年又累计通报了27名高校领导干部，科研、后勤、基建等关键岗位成为高校腐败的重灾区。十九大报告指出，要坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，进入2018年，已有包括西南林业大学原校长在内的十余位高校领导被查。高等教育领域腐败案件的多发、频发，严重影响了高校的声誉和健康发展。中国社科院中国廉政研究中心发布的《中国反腐倡廉建设报告No.6》指出，“腐败几乎渗透到了高校所有关键领域和环节”，当前高校反腐倡廉建设亟待解决的主要问题包括“重点领域权力寻租问题突出”“集体腐败，窝案串案多发”“属地与垂直管理交叉导致监管真空”等。高校腐败问题的严重性暴露出当前高校治理机制亟待完善。 
　　 建设廉政体系是国家治理现代化的必然要求，是国家治理的重要内容。高校腐败案件的频发引发社会的关注，建立并实施有效的廉政体系成为国内高校外部监管和内部健康发展的迫切要求。习近平指出“建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计”。高校腐败的主要原因在于权力的失控，防止腐败的首要问题是解决权力的合理设计和安排，即大学的治理问题。大学的外部治理指大学与政府、社会的关系，大学的内部治理主要指大学内部利益相关者之间的权力分配和制约以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计[ 1 ]。当前高校内部治理的研究还很不充分，现有研究主要涉及现代大学制度、大学章程、学术与行政权力的协调和规范，学者关注的重点一直是宏观和中观层面，具体研究较少，对于具有强烈实践导向的、需要解决实际问题的高校内部治理研究而言，出现理论与实践在一定程度上的脱节[ 2 ]。上述问题的原因在于，高校治理的研究主要来自高等教育学领域，其他学科的研究投入明显不足。基于此，本文从高校内部审计视角研究高校廉政问题，有利于通过内部治理机制的完善从源头上预防和治理腐败。 
　　 
　　 二、文献综述 
　　 （一）高校廉政相关研究 
　　 近年来，我国高校的自主权在不断扩大，但高校的廉政建设相对滞后，导致高校行政权力异化，甚至权力腐败。高等教育腐败在各国都比较普遍，但与之形成反差的是，目前国外学者较少专门研究高等教育领域的腐败问题[ 3 ]。国内外反腐和廉政建设的研究主要从法律、制度和道德教育三个维度展开，三个维度中对权力进行制度约束和制衡是廉政建设的根本，完善的法律体系是保障，道德教育是廉政建设的支撑，三者共同形成全方位的廉政体系[ 4 ]。 
　　 现有的高校廉政研究主要关注高校廉政文化，笔者以“高校廉政”为关键词，检索到29篇CSSCI论文中有17篇研究高校廉政文化。通过廉政文化建设，树立廉洁自律意识，发挥道德的约束力是廉政建设重要的一方面。然而历史和国际经验表明，只依赖道德自律难以防止腐败，历史上，以道德教育来实现廉政的努力，从来就不曾普遍地实现过[ 5 ]。制度的漏洞才是腐败屡禁不止的根源[ 6 ]，权力诱发腐败，绝对的权力导致绝对的腐败[ 7 ]。只有建立完善的法律和制度体系来制约和监督权力运行，才能从源头上预防和治理腐败[ 8 ]。法律反腐方面，有学者提出加强反腐败立法并在实践中严格执法是治理政府腐败的成功经验[ 9 ]。完善的法制体系和严格执法对贪污腐败行为的事后惩戒产生了很好的震慑作用，是廉政体系的重要保障。但现代反腐重视的是事前监督、日常和过程的监督，而不仅是事后追究和惩罚[ 4 ]。王岐山提出，党风廉政建设和反腐败斗争坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。然而，目前高校廉政的预防性规定较少，且主要集中在理论探讨，实践落实较少。因此研究如何加强高校内外部治理实现高校常规的预防性反腐就显得非常重要。 
　　 当前，高校的外部治理机制中，巡视在揭露高校腐败案件方面发挥了重要的作用。2017年，教育部提出对直属高校和直属单位做到巡视全覆盖。徐传光等[ 10 ]指出，尽管巡视监督在改变高校的“一把手”弱监、“体制内”监督、“被动型”监督以及“滞后性”监督方面具有不可替代的作用，但高校廉政建设还必须依靠自廉的意识和能力，高校应加强内部治理约束腐败行为。外部监督有独立性强、权威且免疫性高的优势，缺点是介入时间短、对被审计单位的情况不够了解等;高校内部治理则能够通过过程监督以及制度的完善，构建权力的相互制约机制，是高校廉政体系建设的根本。制度不健全使权力寻租者有巨大的活动空间，是高校廉政风险的根本原因[ 11 ]。所以通过内部治理，坚持治本，织密约束权力的制度篱笆，才能构建严密的高校廉政体系。 
　　 （二）高校内部审计研究 
　　 内部审计是高校内部治理的重要支撑，能够很大程度上促进高校治理机制的良性运行[ 12 ]，能够减少高校内部因缺少权力制衡引发的腐败风险，是高校廉政体系的重要组成部分，所以开展高校内部审计研究非常重要。理论研究方面，孙雁霓[ 13 ]指出，内部审计人员对被审计单位的财务情况和管理制度等方面更熟悉，给被审计单位提出的意见建议也更切实际，并且内部审计更容易监督审计建议的执行、落实情况。戴瑞君[ 14 ]对比了香港和内地的高校内部审计，香港高校的内部审计部门由审计委员会负责，审计结果直接报告董事会，独立性高，内审部门工作重心在内部控制以及对业务流程的监控。我国高校普遍推行校、院两级管理，高校资源的管理权委托给受托责任人后，需要对其管理和使用情况进行有效监督，所以对高校各级管理层的工作绩效评价、内部控制制度的有效性评价都是内部审计的工作[ 15 ]。实证研究方面，邹积娜[ 16 ]、王超辉[ 17 ]对部分省市高校内部审计的组织机构、人员素质、审计方式等问题进行了调查，结果表明当前高校内部审计理念落后，内审的职能不应仅限于查错纠弊，应以内部控制完善和风险管理为更高层次目标。党的十八大后，相关文件也在不断对内部审计提出新的规范。高校内部审计职能正从单一的财务审计拓展到以促进高校内部管理为目的的内部控制审计、绩效审计和领导干部经济责任审计等方面。
三、高校内部审计发挥廉政治理作用的现状调查 
　　 （一）调查基本情况 
　　在现有研究的基础上，笔者结合内部审计的发展和反腐新形势，设计了调查问卷进行预调查，并根据高校审计人员的反馈反复修改问卷。因北京地区高校集中，本文调查了36所北京高校（约占北京高校总数的70%）的内部审计人员，调查样本中16所院校为教育部直属高校，16所院校为市属高校，4所为其他院校，每所高校平均调查两位内审人员，最终回收有效问卷68份。研究问题主要采用了李克特量表，将选项用1到5赋值，1为“完全不同意”等，5表示“完全同意”等。当选项答案的均值顯著超过3时可以认为被调查者认同该问题的观点。受调查的院校中，88.9%的院校内审机构是由学校主要负责人主管。因为主管内审的领导层次越高，内部审计机构的独立性越强，所以从调查样本看，大部分北京高校内审机构都从形式上保持了较好的独立性。 
　　（二）高校内部审计发挥廉政治理作用的现状调查 
　　1.高校内部审计的“免疫系统”功能调查 
　　 加强内部审计的反腐作用，应使其成为高校健康发展的“免疫系统”，充分发挥其预防、揭示、抵御三大功能。对于“内部审计工作能否预防本单位的不合规、不合法问题”，58.8%的被调查人员认为“大部分情况可以”，统计数据均值为3.52，在1%的显著性水平上大于3。对于“贵校内部审计工作能否揭示和抵御本单位的不合规、不合法问题”，调查结果均值为3.62，略好于内部审计的预防作用。上述调查结果表明，被调查的内部审计人员认为本部门的工作能够较好地预防、揭示和抵御不合规、不合法问题。 
　　 内部审计要发挥免疫系统作用，需要参与到高校内部主要业务活动的控制和监督中，因此，笔者对内审部门参与了哪些校内重要活动的监管进行了调查，94%的被调查人员选择了基建工程活动，其次是高校内部控制制定（55.4%）、合同签订（44.5%）、物资采购（41.5%）。可见，被调查的高校内部审计部门能够参与和跟进校内重要的业务环节。 
　　2.审计全覆盖及重大项目跟踪审计情况调查 
　　党的十八届四中全会明确了审计监督是行政权力监督体系的重要组成。通过审计全覆盖能够对高校相关权力的运行进行全面监督，有利于发现问题，惩治腐败，形成不能腐、不敢腐的氛围，督促高校领导干部的廉洁自律。所以付忠伟等[ 18 ]指出，审计全覆盖最根本的目的是将权力关进制度的笼子。调查表明，只有46%的被调查人员认为本部门能够在几年内对校内主要业务环节实现审计全覆盖。基于上述调查结果，北京地区高校的内审部门还需要制定明确的审计计划，实现一定周期内有重点、有步骤、有深度、有成效地推进全覆盖。 
　　对于校内重大项目，有37%的被调查人员表示大部分情况下会进行全过程跟踪审计，34%的被调查人员表示能够完全做到全过程跟踪审计。统计结果均值为4，且在1%的显著性水平上大于3，所以在重大项目的跟踪审计方面，受调查的高校能够较好地进行全过程跟踪，有利于推进高校重大项目执行过程的规范化和透明度，很好地预防腐败。 
　　3.内部控制制度建立及有效执行情况调查 
　　 按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定，单位应当建立内部控制体系，通过梳理单位各类经济活动的业务流程，系统分析经济活动风险，建立健全各项内部管理制度，在校内主要业务环节形成相互制约和相互监督，实现合理保证经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败的行政事业单位内部控制目标。所以完善的内部控制制度能够形成对岗位或业务环节的相互制衡从而减少腐败。内部审计既是高校内部控制的重要组成部分，又要对高校内部控制制度进行评价。促进高校建立完善的内部控制是高校内部审计部门的重要职能，调查表明，72.7%的被调查高校只对部分业务环节建立了内部控制，只有9%的被调查高校在所有业务环节建立了全面的内部控制。总的来看，北京地区的高校还需要加强高校内部控制，建立全面的内部控制规范体系。 
　　 只有建立并执行有效的内部控制制度制衡和约束权力，才能够从根本上预防腐败行为的发生。对于现有内部控制制度执行是否有效的调查表明，4.8%的被调查人员认为所在高校的内部控制制度很少得到有效执行，38.7%的高校内部控制制度能够基本有效执行，54.8%的高校内部控制制度在大部分情况下能够有效执行，调查结果均值为3.53。可见，现有高校内部控制制度执行情况较好。 
　　4.高校经济责任审计现状调查 
　　 经济责任审计是针对具体责任人的审计，通过加强权力运行的监督和制约，抑制领导干部权力异化，防止公共权力寻租，进而遏制腐败[ 19 ]，经济责任审计是政府问责和腐败治理之前的必备环节[ 20 ]。已有研究表明经济责任审计对领导干部职务犯罪有很好的预防作用[ 21 ]。随着高校资金投入和规模的不断扩大，相关负责人的经济决策权力增加，对负责人的经济责任审计成为内部审计的重点之一。经济责任审计以权力运行的过程和结果作为监督主线，审计内容包括财务收支审计、经济决策、经济管理等方面，对被审计对象的履职行为进行鉴证和评价，及时发现权力异化行为，确保权力的安全有效运行，实现国家治理的控制目标。 
　　 （1）对重要岗位中层领导干部任中经济责任审计的现状调查 
　　任中经济责任审计能够及时发现权力运行中的不当行为，进行纠偏，减少腐败、不作为等行为的不良后果，审计实践中，任中经济责任审计的重要性越来越凸显。高校科研、后勤、基建等关键岗位是高校腐败的重灾区，对于承担重要岗位的中层领导干部是否能够进行任中经济责任审计的调查表明，14.7%的高校完全没有开展中层干部的任中经济责任审计，11.8%的高校很少进行任中经济责任审计，26.5%的高校能够完全做到对重要岗位中层干部的任中经济责任审计。所有被调查高校的调查结果均值为3，但不显著，可见北京地区的高校没有很好地执行重要岗位中层领导的任中经济责任审计。
（2）经济责任审计结果的运用情况调查 
　　审计结果的运用是审计工作的意义所在，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》对经济责任审计结果的运用做出规定，要求建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。该规定明确了有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。上述规定将廉洁自律作为干部提拔的考量，有利于在高校中保持清正廉洁的风气。调查结果表明，27%的高校不能或很少将经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审计单位领导干部的重要依据，调查结果的均值为3.08，但没有显著大于3。可见，北京地区高校在将经济责任审计结果作为干部考核、任免和奖励的依据方面做得相对不足。 
　　（三）调查结论及启示 
　　 高校内部审计是实现高校内部权力约束的重要治理机制，是廉政体系建设的根本，调查表明，当前北京地区高校的内部审计独立性较高，内部审计能够较好地发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。但北京高校内部审计在重点环节的审计全覆盖和促进内部控制完善方面还存在很大不足。此外，对于高校腐败有重要治理作用的经济责任审计执行不充分，对重要岗位中层干部的任中经济责任审计不到位，经济责任审计的结果也不能作为考核、任免、奖惩领导干部的依据，不利于保持领导干部队伍的廉洁自律。针对上述问题，北京地区高校内部审计还应该进一步完善，真正发挥内部审计的腐败治理功能。 
　　 
　　 四、完善高校内部审计治理作用的对策建议 
　　（一）强化高校领导廉政责任，加强内部审计监督作用 
　　内部审计人员的职务晋升、工作考核都会受制于高校领导以及权力部门，考虑到校内各种关系的制约难以放手开展工作，高校存在的很多问题都是外部审计、巡视发现后再督促整改，内部审计处于较为尴尬的地位，难以充分发挥作用。廉政问责制自十八大以来受到中央的高度重视，胡洪彬[ 22 ]指出，在推进廉政问责的过程中，应摆脱廉政问题爆发后启动问责的片面理念，从单纯强调事后追责向事前明责转变。因此需要强化高校负责人对高校廉政建设的事前明责，重视内部审计工作，给予内部审计相应的权力、压力和动力，减少内部审计人员的束缚，使其积极开展审计监督工作。 
　　（二）加强领导干部任中、离任经济责任审计，加强审计结果利用 
　　 尽管经济责任离任审计是一项重要的制度安排，但实践中很多高校还没有完全贯彻在领导离任之前开展经济责任审计，以致出现“带病提拔”现象。此外，高校较少开展重要岗位中层干部的经济责任审计，经济责任审计结果也没能作为干部考核、任免的重要依据。今后，高校需要按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，将领导干部的离任审计、重要岗位干部的任中审计作为一种常态，加强经济责任审计结果的利用，约束领导干部对权力的滥用。 
　　 
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