摘 要 2017年，我國将行政公益诉讼写入《中华人民共和国行政诉讼法》，允许检察机关提起行政公益诉讼。但随着行政公益诉讼案件的增多，以及检察机关自身的缺陷，仅由人民检察院作为行政公益诉讼唯一的起诉主体并不能处理好每一件行政公益诉讼案件。本文通分析社会团体提起行政公益诉讼的必要性和可行性，得出赋予社会团体提起行政公益诉讼的起诉主体地位势在必行。因此，本文进一步从哪些社会团体能提起行政公益诉讼、举证责任如何分配、如何减轻社会团体的诉讼成本、以及是否制定诉前程序等方面对社会团体提起行政公益诉讼制度进行了设想。
关键词 原告资格 行政公益诉讼 社会团体
作者简介：许莉莉，河北大学政法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.013
近些年，行政公益诉讼是行政法领域的热点之一。现行《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）已经规定检察机关可以对在其履职过程中所发现的，行政机关损害生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让的行为或不作为提起行政公益诉讼。但学术界对如何进一步细化和完善行政公益诉讼制度仍然百家争鸣。其中一个争论点则是起诉主体范围是否扩大以及如何扩大。原因在于，自公益诉讼工作推开后，仅90日，检察机关在履职中发现行政机关损害公共利益的线索8000余件。在如此多的案件线索面前，仅由检察机关去处理，恐难以取得良好效果。而且，检察机关在进行行政公益诉讼时，也有许多难以克服的缺点。所以，扩大行政公益诉讼起诉主体的范围势在必行。此时，我们不妨把目光投向社会团体。社会团体在我国具有不可替代的地位，而且一些环保组织也有进行公益诉讼的经验，是除检察机关之外有资格提起行政公益诉讼的不二之选。
一、社会团体提起行政公益诉讼的必要性
（一） 检察机关作为行政公益诉讼唯一起诉主体具有缺陷
检察机关进行行政公益诉讼的能力妇孺皆知，在此不再赘述。但自2015年开始试点工作以来，我们不难发现检察机关由于自身地位的特殊性和相关制度的规定，在处理行政公益诉讼案件时总会被掣肘，不能大展身手。主要的限制和不足体现在如下两个方面。
1.受案范围和案件来源狭窄
现行《行政诉讼法》将检察机关可以提起行政公益诉讼的范围限制在生态资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权出让四个领域。虽然，在这些领域发生行政机关损害国家公共利益的几率较大，但这并不等于在其他领域不存在行政机关损害公共利益的现象。而且，该条文将检察院获取行政公益诉讼的线索限制在其履职过程中。这就阻碍了检察机关接受其他主体提供的线索，不利于检察机关对行政机关的监督，更使检察机关难以全方位的保护国家公共利益。
2.缺乏特定领域的专业知识
检察机关作为法律监督机关，其中的工作人员大多是法学专业，精通上述四个领域专业知识的人员稀少。这就使得检察机关在对上述四个领域中公共利益是否受到损害的判断上可能出现纰漏，从而影响该领域中行政公益诉讼案件的处理结果。再加上我国行政编制的限制，检察机关专门为此招聘大量在编的、精通上述几个领域专业知识的人员的可行性较小。况且，招聘专业人员以弥补检察机关在特定领域专业知识不足这一缺陷也不是长久之计。
（二）实现公众参与和保护公共利益的需要
公民是离社会公共利益最近的群体，他们无时无刻不在与公共利益相处。社会团体是由无数公民组成的，其自身具有强烈的社会属性，可以作为人民与国家机关之间的桥梁，促进人民与国家机关之间的沟通，反应群众的诉求，促进社会和谐与稳定。但现行法律仅将检察机关规定为行政公益诉讼的起诉主体，无疑变相把社会公众与行政公益诉讼割裂开来。本应当是最关心公共利益的群体却没有运用法律武器保护国家公共利益的资格，这十分不利于公众对公共利益的保护。而且，随着工业化的发展，我国各大城市纷纷兴修化工项目，以提高城市的工业化水平。与此同时，邻避效应也悄然产生。如果在邻避项目的修建或是投入运作过程中，发生环境污染等有损社会公共利益的行为时，邻避项目附近的居民和政府之间的矛盾会进一步加深。此时，如果由检察机关作为原告提起行政公益诉讼来保护公共利益，如果胜诉，则皆大欢喜;但如果败诉，只会让民众猜测是否是检察机关和人民政府官官相护，损害公共利益和居民的权益。久而久之就会使得社会公众和检察机关之间产生隔阂。但如果由社会团体对邻避项目引发的问题提起行政公益诉讼，不仅可以保证大多数受邻避项目影响的居民参与其中，实时了解诉讼动态，而且还可以缓和居民与政府的关系，一举两得。由此，进一步印证了赋予社会团体起诉资格的必要性。
二、社会团体提起行政公益诉讼的可行性
社会团体是指为了某种目的而通过一定形式结合起来的互益性组织，如为了保护环境而成立的中华环保联合会、绿色组织等。它们在设立时有自己的宗旨和想要保护的利益，是介于国家机关与公民之间的具有中介性质的主体。它们把分散在社会中的无数个体的力量集中起来，形成合力以维护特定领域的公共利益，对公共利益的保护具有不可替代的作用。因此在通过行政公益诉讼保护公共利益方面，社会团体也会有检察机关和公民不可比拟的优势。
（一）诉讼地位明确
行政公益诉讼虽然被写入了《行政诉讼法》，但并没有规定检察机关在行政公益诉讼中的地位。由于检察机关自身职责的特殊性，学者们对其应以什么身份提起行政公益诉讼各抒己见。直到2018年，最高法和最高检出具相关解释才规定检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼。但对于检察机关或者行政机关不服一审判决时，是否可以上诉？如果上诉双方各自应该用什么称谓，均没有规定。但是，如果赋予社会团体提起行政公益诉讼起诉资格的话，就不会有身份界定问题。社会团体在行政公益诉讼一审中就是原告地位。如果社会团体对一审判决不服就可以上诉，在二审中的地位就是上诉人，行政机关就是被上诉人。这样不仅不用专门为原告制定新的身份，也可以为人民法院减负，使法院的工作人员免于掌握新的诉讼类型。而且，由于社会团体的身份单一，所以在诉讼中也不会影响行政机关的独占判断力、首次判断权、政策裁量权和专业性、首创性、能动性等属性。
（二）具有良好的诉讼能力
现阶段，社会团体在诉讼能力方面的优势主要有以下三个方面。第一，专业优势。行政公益诉讼所涉及的领域有较高的专业性和技术性。如，在遇到疑似环境污染问题时，必定要先对被污染地区进行现场勘测或者损害评估等，以判断是否需要提起行政公益诉讼。而进行专业化的勘测就需要专业的设备和知识，可检察机关和普通公民没有相关领域的知识储备和机械设备，在进行专业测评时阻力颇多。但社会团体中的成员大多都是该领域的专业人员甚至是精英，在进行专业测评时相对比较方便。第二，经济优势。行政公益诉讼所涉及的是公共利益，诉讼成本比一般诉讼的费用要高。对于一个普通公民而言，这可能是一个天文数字。但社会团体是由许多对该组织的宗旨有认同感的公民组成的，他们在加入该社会团体后会缴纳一定的会费，以维持该组织的正常运行，所以社会团体与普通公民相比具有强大的经济优势。第三，有诉讼的实践基础。2012年修改《民事诉讼法》后，赋予环保组织提起环境公益诉讼的资格。这些团体通过诉讼不仅保护了环境和消费者权益，也积累了丰富的诉讼经验。这对将来社会团体提起行政公益诉讼积累了实践经验。
（三）不易发生滥诉
在法学界，对是否可以赋予社会团体行政公益诉讼起诉资格这一问题，学者们各持己见。主张不同意给予社会团体行政公益诉讼原告资格的学者们，主要担忧的就是滥诉问题。但笔者认为，虽然我国社会团体的情况各不相同，一些别有用意的社会团体可能会利用自身可以提起行政公益诉讼的机会为自己的团体谋取不正当利益。但是，我们在考虑滥诉问题时，应该将其放在我国特定的社会背景下加以判断。自古以来，我国民众就比较“厌讼”，而社会团体又是众多民众结合而成的，必然摆脱不了“厌讼”情绪。而且，如果赋予社会团体行政公益诉讼起诉资格，可对有权提起诉讼的社会团体的范围进行限制。如《环境保护法》第五十八条就对可以提起环境公益诉讼的社会团体进行限制。所以，在相关法律中也可对提起行政公益诉讼的社会团体进行限制，以防止滥诉。
三、社会团体提起行政公益诉讼的制度构建
依据上述两部分的分析不难发现，仅由检察机关提起行政公益诉讼存在许多不足之处，不能充分保护公共利益。而且随着法治社会的发展，公民对参与公共事务管理的愿望越来越强，如果此时依旧将所有社会事务都交由国家机关去处理，势必与公民的诉求相违背，不利于公民与国家机关关系的发展。因此，构建社会团体提起行政公益诉讼制度迫在眉睫。
（一） 制定社会团体提起行政公益诉讼试点工作实施办法
凡属重大改革都要于法有据。要想赋予社会团体提起行政公益诉讼起诉主体的地位，就首先要在法律上进行确认，否则难以形成法律效力。因此出台相关的法律法规十分必要。但是，我国社会团体的状况复杂，直接在《行政诉讼法》中全面确立社会团体提起行政公益诉讼制度并不恰当。我们可先制定社会团体提起行政公益诉讼制度的试点工作实施办法，在个别地区进行试点工作，获得一手资料，并进行论证。如果该制度有实效，便可立法实施;如果试点反映出该制度有诸多漏洞，则应改善，为以后全国推广积累经验。在积累了丰富的实践经验之后，再据此调整《行政诉讼法》中的有关规定。
在社会团体提起行政公益诉讼试点工作实施办法中应该规定，试点地区有哪些、哪些社会团体具有行政公益诉讼的起诉资格、在提起行政公益诉讼时举证责任如何分配、诉讼费用由哪一方承担、有無诉前程序、以及如何处理好调动社会团体提起行政公益诉讼积极性与防止社会团体滥诉等问题。笔者认为，在确定试点地区时，应统筹考虑该地区的经济发展水平、突出的公益问题以及该地区社会团体的发展状况，达到如果将其定为试点地区，则该地区有符合条件的社会团体可以提起行政公益诉讼的效果。在限定社会团体的范围时，可以参考《环境保护法》第五十八条对于有资格提起环境公益诉讼的环保组织的规定。但不可照搬，毕竟不同的领域，社会团体的发展状况不同，需要具体问题具体分析。最后，在制定实施办法时应当考虑到我国社会公众“厌讼”的情况，在防止社会团体滥用诉权的同时，也应制定相关的激励机制，以防社会团体不愿提起行政公益诉讼，使实施办法成为一纸空文。
（二）限定具有起诉资格的社会团体的范围
我国的社会团体多如牛毛，他们的发展状况、专业能力和规模大小也各不相同，所以并不是所有的社会团体都有能力提起行政公益诉讼。所以赋予哪些社会团体原告资格，制定怎样的判断标准至关重要。笔者认为，应当从以下四个方面对有资格提起行政公益诉讼的社会团体的范围进行限定。第一，必须在民政部门进行登记。虽然我国对社会团体采用的双重登记制比较严苛，但笔者认为这十分必要。因为该制度可以有效解决社会组织发展的无序混乱的现象。当然，这一制度带来的弊端就是因一些行政机关不愿担任社会团体的业务主管单位，而使得一些符合条件的组织不具有合法身份，导致我国合法、正规、有效的社会团体寥寥无几。 所以，在坚持双重登记制的同时，要督促行政机关履行职责，积极担任符合条件的社会团体的主管机关。第二，地域限制。为了防止社会团体滥诉，以及额外增加社会团体的诉讼成本，应规定社会团体只能对在本组织进行备案登记的行政区内发生的损害公共利益的行为提起行政公益诉讼。当同一行政区内，同一领域有多个社会团体时，可以采取竞争机制，哪个社会团体的影响力大，哪个组织就有权优先提起行政公益诉讼。也可以直接按照时间顺序，谁最先起诉，谁进行诉讼。第三，专业限制。为了保证社会团体专业优势的发挥，社会团体只能对与自身宗旨相一致的领域内发生的公共利益被破坏事件提起行政公益诉讼。第四，有原告资格的社会团体必须相对而言比较独立，可以真正代表公众的利益。而且其内部成员应该团结和谐，没有分帮结派的现象。这样的社会团体才能够一心代表公众的利益，全身心投入到保护公共利益的事业中。
（三）实行举证责任倒置规则
在普通行政诉讼中，为了平衡原被告双方的权利和义务，我国《行政诉讼法》规定，在行政诉讼中实行举证责任倒置原则。与普通行政诉讼相类似，在行政公益诉讼中，社会团体的诉讼能力和行政机关也相差甚远。而且，就知识水平而言，社会团体的成员虽然对某些领域的专业知识比较精通，但是对相关领域的法律法规未必了解，这就导致社会团体在收集证据时，不知道哪些证据有价值，哪些没有价值，不利于对行政机关进行指证。因此，当社会团体提起行政公益诉讼时，也应采取举证责任倒置的原则，由行政机关对其作出的行政行为或者不作为进行举证，否则承担败诉的不利后果。当然，这并不意味社会团体在提起行政公益诉讼时不负任何举证责任。但是，考虑到行政公益诉讼案件的受害主体不具体，原告取证较难，以及社会团体的“厌讼”情绪，举证责任应比普通行政诉讼更简单，只证明存在公共利益被行政机关破坏的事实，或可能被损害即可。
（四）适当降低社会团体的诉讼成本
诉讼成本不仅包括原告起诉时应向人民法院预缴的诉讼费用，还包括为完成诉讼而支出的交通费、住宿费、调查取证费、聘请律师的费用等等。对行政公益诉讼而言，其特点决定了这类案件的涉案人员众多，诉讼标的额大，因此往往需要高额的调査取证、鉴定、评估等费用。但是，社会团体提起行政公益诉讼的目的是为了保护公共利益，受益者是广大民众，基于该目的，就不应该让其承担过多的诉讼成本，否则会打消社会团体的积极性。而且有条文规定检察机关提起公益诉讼，免缴诉讼费。因此，笔者认为也应该允许社会团体在起诉时免缴诉讼费用。如果之后胜诉，则由行政机关补缴诉讼费用;如果败诉，则由社会团体适当缴纳一部分诉讼费用。其次，在聘请律师方面，笔者认为有必要引入法律援助制度。众所周知，律师按照所接案件涉及金额的一定比例收取代理费。行政公益诉讼涉及的是公共利益的保護，所涉金额巨大，因此按照一般的律师收费标准，聘请律师的费用就是一笔巨大的开支。虽说社会团体有一定的经济实力，但在高额的诉讼成本面前也不免会望而却步。因此，引入法律援助制度，降低社会团体聘请律师的成本，一来可以提高社会团体保护公共利益，提起行政公益诉讼的积极性，二来一些律师可以通过诉讼提高自己的知名度，实现双赢。
（五）设定诉前程序
现行《行政诉讼法》对检察机关提起行政公益诉讼规定了诉前程序。这一规定不仅可以防止检察机关滥用诉权，还可以大大节省司法资源。2017年11月的《检察日报》中报道，自2017年7月到10月三个月的时间内，检察机关对公益诉讼案件立案4597件，但通过诉前程序结束案件4026件，最终起诉的仅有40件。因此，笔者认为，在赋予社会团体。起诉资格之后，也应该设置相应的诉前程序，以确保社会团体在保护国家公共利益的同时，不会滥用诉权，浪费国家司法资源。
笔者认为，社会团体提起行政公益诉讼的诉前程序的适用情形应该分两种情况讨论。第一种情况，当社会团体发现公共利益已经被损害，且损害结果不会继续扩大时，应当先通知有关行政机关，建议其对受损利益进行补救。如果行政机关在收到建议后，能够在合理期限内进行处理，则无需提起行政公益诉讼。如果行政机关对社会团体提出的建议置之不理，或者处理结果不能有效补救受损利益，此时社会团体便可提起行政公益诉讼。第二种情况，当行政机关的行为或者不作为有损害公共利益的危险时或者已经对公共利益造成了损害，不立即采取措施损害就会进一步扩大时，社会团体可以直接向人民法院提起行政公益诉讼，尽快通过司法手段停止公共利益受损害的状态，将损害控制在最小范围内。
四、结语
我国的行政公益诉讼制度刚刚起步，理论与制度方面都有许多问题需要解决，因而如何完善该制度就显得尤为重要。本文仅研究了行政公益诉讼的原告范围，认为应当建立社会团体提起行政公益诉讼制度，并对其进行了简单构建。但行政公益诉讼制度的完善需要逐步细化，立足我国国情，不断积累经验，构建一个适合我国国情的行政公益诉讼制度。
注释：
程莹.论我国社会组织的登记制度[D].华南理工大学硕士论文，2013.
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社会团体提起行政公益诉讼制度研究
2019-07-02 来源:法制与社会 作者：许莉莉
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